Професор уставног права Синиша Каран оцијенио је да ће питање правне и уставноправне природе аката високог представника у будућем времену само добити на актуелизацији, те да као антидејтонске и неуставне неће моћи одолити аргументима Устава и добити накнадни легалитет и легитимитет, што је и био циљ до сада неуспјешних уставних реформи.

Синиша Каран

Каран је додао да су потреба и разлози укидања канцеларије институције високог представника различити међу ентитетима и конститутивним народима и да се на тој основи поставља питање да ли важе и да ли ће важити његови акти, наметнути закони, посебно појединачне одлуке, као што је одузимање одређених права грађанима, право на рад, политичко дјеловање, пасивно бирачко право.

– Представници међународне заједнице су забринути да ће сви акти високог представника престати да важе у моменту када се оконча Анекс десет Општег оквирног споразума за мир у БиХ, што би као правну посљедицу у ствари вратило БиХ на изворне надлежности по Уставу БиХ. Истовремено, правно посматрано, БиХ са овлашћењима које има високи представник и радњама које он предузима, можемо сматрати земљом са специфичним обликом међународне зависности и посебног вида старатељства, модерног протектората са видљивим одсуством пуног суверенитета – истакао је Каран за Срну.

Он је констатовао да ОХР има велика дискрециона овлаштења и никакву одговорност у односу на домаће институције.

Каран је навео да је високи представник у протеклом периоду имао значајну улогу у успостављању нормативног и институционалног система у БиХ доношењем уставних амандмана на уставе ентитета, законских и подзаконских аката, тумачења прописа, промоцијом реформи, мјера и активности које су подразумјевале нове законе и стварање нових институција на нивоу БиХ, као и одлукама о смјењивању лица, забрани рада, кандидовања и политичког ангажовања тих лица.

У анализи донесених аката високог представника, додао је Каран, може се утврдити да су се закони доносили на два начина – у форми закона или у форми одлука којима се проглашавао одређени закон, које су законодавна тијела БиХ имала обавезу да усвоје у истовјетном облику.

– Високи представник је своја овлаштења користио селективно, наметањем одређених законских и других рјешења, уз готово непрестано кориштење метода притисака и уцјена у раду са домаћом политичком структуром, ван његовог мандата. Намеће законе, мијења ентитетске уставе, може „заледити“ банковне рачуне странака, укинути нижестепене судске одлуке, забранити одређеним лицима именовање на политичке функције, смијенити функционере на највишем политичком нивоу или лица на неким другим кључним позицијама – подсјетио је Каран.

Он је навео да су формални разлози представљали питања рјешавања људских права и слобода, избјегличке проблематике, сарадњу са Хашким трибуналом, санкционисање „непослушних“ или „неподобних“ кадрова и испуњавање формалних услова за приближавање Европској унији, стварање нових институција за потребе тог процеса, бољег економско-социјалног окружења, борба против криминала и корупције и низ осталих питања.

– У вези са овим су и /пробосанска/ мишљења о томе да ограничене одговорности које је БиХ дао Устав, нису биле довољне да се осигура стварање и функционисање модерне државе. Улога високог представника је била да у том смислу „надомјести“ довољан број надлежности на ниво БиХ својим одлукама, а одузме их ентитетима – рекао је Каран.

Он је оцијенио да су интервенције високог представника учиниле да је БиХ, тим и таквим присуством међународне заједнице, била заправо предмет правног експеримента, са циљем преузимања одговорности за вођење државе од међународних институција са тенденцијом да се пренесе временом на домаће органе.

Каран је додао да је овакво широко и произвољно тумачење „духа“ уставних одредаба, несумњиво допринијело да се значајно прошире овлашћења на ниво БиХ и сразмјерно томе, смањење на ентитетском нивоу, мимо уставно одређене процедуре, а у правцу унитаризације.

– Ако бацимо поглед на историју одлука високог представника, видјећемо да његово дјеловање обухвата све области државе и друштва. У пракси, ОХР није био само координатор, стратег или неко ко само даје подстицаје, већ се развио у надзорни орган, налогодавца и тијело које санкционише. Чак би се могло рећи да су у органу високог представника три врсте власти уједињене, који сам тумачи своје норме о својим овлаштењима – констатовао је Каран.

Каран је нагласио да у односу на почетна, Дејтонским мировним споразумом постављена овлаштења, проширење мандата високог представника директна је посљедица активности Савјета за имплементацију мира, у чију надлежност спада и именовање високог представника, мада исто потврђује Савјет безбједности УН.

– Декларацијама Савјета дошло је до проширивања овлаштења и надлежности високог представника. Постојање Савјета није предвиђено нити утврђено Дејтонским мировним споразумом, односно анексима четири и десет – напоменуо је Каран.

Он је нагласио да је, између осталих, ОХР-у намијењена и улога “коректора“ Устава БиХ, те је тако уставна ситуација и немогућност проширења надлежности институција БиХ у редовној парламентарној процедури надомјештена улогом високог представника.

– Оперативно и нормативно посматрано, високи представник на типичан англосаксонски начин, уз кориштење том систему и примјерених формулација, у преамбули већине својих се „позива“, „указује“, „сматра“, „цијени“, „констатује“, „има на уму“, „узима у обзир“ и остало, декларације, чињенице, упутства која се односе на предметну материју. Често се при доношењу закона позива на одредбе Устава које не представљају правни основ за доношење таквих закона – рекао је Каран.

Према његовим ријечима, високи представник је од успостављања донио читав низ одлука којима је директно утицао на уставотворну, законодавну, извршну и судску власт у БиХ, али је и мијењао и укидао важеће законе и друге прописе.

– Специфичност закона које је донио високи представник садржана је у уобичајеној одредби тих закона, одредби да „закон ступа на снагу као закон БиХ, на привременој основи све док Парламентарна скупштина БиХ не усвоји овај закон у одговарајућем облику, без амандмана и додатних услова“. Високи представник доносио је и поједине одлуке за које се може рећи да имају карактер појединачног акта /смјене личности/ – рекао је Каран.

Он је додао да се Уставни суд у пар наврата бавио оцјеном уставности наметнутих закона од високог представника те констатовао да нису подложни контроли Уставног суда, као ни вршење тих овлаштења.

Каран је навео да је високи представник, по њима, интервенисао у правни систем БиХ супституирајући домаће власти.

– У том погледу он је дјеловао као власт БиХ, а закон који је донио је природе домаћег закона, те се мора сматрати законом БиХ. На бази оваквих одлука, Уставни суд БиХ заузео је став да се закони високог представника не могу испитивати са формалноправног аспекта, односно да суд није надлежан да оцјењује овлаштења високог представника, јер се ради о институцији међународног карактера – истакао је Каран.

Каран је додао да када је ријеч о могућности преиспитивања појединачних аката високог представника, суд утврдио кршење члана 13. Европске конвенције о људским правима за које је одговорна БиХ, јер у БиХ не постоји никаква дјелотворна правна заштита од одлука високог представника, а истовремено, позивајући се на своју пријашњу праксу, није преиспитивао саму одлуку високог представника.

Он је навео да је теза о престанку важења аката високог представника неминовни правни и политички процес у коме би се утврдили ефекти и нежељене посљедице њиховог неодговарајућег уставног и законског преноса.

– У коначном, високи представник, односно његова Канцеларија, на овај начин постаје једна посебна, суверена институција у БиХ, а не институција међународне заједнице. Генерално посматрајући, имајући у виду институције основане законима високог представника, али и његову улогу у реформама које су спровеле домаће власти и начин на који је ту улогу вршио, може се закључити да су акти ове институције највише допринијели ситуацији у којој Уставом БиХ установљен правни систем у стварности представља нешто сасвим друго и да је држава установљена Уставом БиХ имагинарна, посебно у сегменту њене суверености, док је њена стварност још увијек у форми полупротектората – оцијенио је Каран.

Он је нагласио да су бонска овлашћења високом представнику омогућила да он, посебно у времену примјене Устава БиХ, постане најважнији законодавац у БиХ, обликујући њено државно уређење, те да је доношењем нових и измјенама постојећих закона, високи представник битно мијењао уставом утврђене принципе подјеле надлежности.

– Акти високог представника су инкорпорирани у правни поредак БиХ, те се поставља питање односа тих аката са Уставом БиХ након одласка високог представника. Уставни суд БиХ није имао јединствен став, тачније, мишљења судија су била супростављена и различита, политички детерминисана и потпуно недосљедна у властитој пракси. Изнесена уставноправна анализа кориштења бонских овлашћења високог представника у БиХ, осим што указује на његов утицај у обликовању државног уређења БиХ, указује и на чињеницу да је БиХ са високим представником постала држава са изразито ограниченим суверенитетом и специфичним обликом међународног старатељства, истовремено кршећи људска права грађана БиХ – констатовао је Каран.

Дјелујући као уставотворна и законодавна власт, додао је Каран, високи представник је вршио ревизију Устава БиХ, пореметивши уставом утврђену и јасно одређену равнотежу између ентитета и БиХ, са циљем јачања тенденција за централизацијом и унитаризацијом ове земље.

Каран је навео да одбрана и заштита Уставом успостављених институционалних односа, уставног статуса БиХ и ентитета, степен њихове самосталности, државности и суверенитета и подразумијева енергично и континуирано анализирање уставноправних ефеката пренесених надлежности и дјеловања високог представника.

Он је додао да у овом смислу захтјеви за оцјену уставности и законитости и враћање пренесених надлежности на ентитете имају свој пуни уставноправни и политички основ.

– О Кристијану Шмиту ни ријечи, јер није високи предтавник и његове одлуке су беспредметне – закључио је Каран.